Zmiany w ustawie o efektywności energetycznej
Projektowane zmiany w ustawie z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 264 ze zm.) (dalej: ustawa o efektywności energetycznej) zawierają rozwiązania, których założeniem jest zwiększenie wykorzystywania alternatywnych narzędzi służących poprawie efektywności użytkowania energii, celem osiągnięcia wyznaczonego w Dyrektywie 2018/2002/UE krajowego poziomu oszczędności zużycia energii finalnej.
Jednym z takich rozwiązań jest wprowadzenie przepisów, które określają kiedy zobowiązania jednostek sektora publicznego z umów o poprawę efektywności energetycznej nie będą skutkować wzrostem długu publicznego, a tym samym kiedy jednostki będą mogły zaliczyć część wynagrodzenia płaconego firmie typu ESCO (Energy Saving Company) do wydatków majątkowych, niemających wpływu na wielkość nadwyżki budżetowej.
Celem ustawodawcy jest przede wszystkim zwiększenie zainteresowania jednostek sektora publicznego realizacją umów z gwarancją oszczędności (Energy Performance Contracting – EPC).
Zgodnie z projektowanymi zmianami, w art. 7 ustawy o efektywności energetycznej dodany zostanie ust. 3 i 4 w brzmieniu:
„3. Zobowiązanie wynikające z umowy o poprawie efektywności energetycznej, o której mowa w ust. 1, nie wpływa na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy jednostka sektora publicznego nie ponosi większego ryzyka dotyczącego realizacji przedsięwzięcia opisanego w umowie oraz większego ryzyka dostępności lub ryzyka niedostatecznego popytu w porównaniu do podmiotu, z którym zawiera umowę, z uwzględnieniem wpływu na to ryzyko czynników takich jak gwarancje i finansowanie oraz alokacja aktywów po zakończeniu trwania umowy.”;
„4. Do oceny poszczególnych rodzajów ryzyka, o którym mowa w ust. 3, oraz czynników uwzględnianych przy tej ocenie stosuje się przepisy wydane na podstawie art. 18a ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 711).”.
Przyjęcie analogicznego sposobu oceny klasyfikacji zobowiązań z umów o poprawę efektywności energetycznej do rozwiązania wprowadzonego w Polsce ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 711 ze zm.) w odniesieniu do umów PPP, nie jest przypadkowe.
Dotychczas bowiem, najwięcej kontraktów o charakterystyce EPC samorządy realizowały właśnie formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Wynikało to w głównej mierze z faktu, iż umowa EPC nie została w polskim ustawodawstwie precyzyjnie uregulowana, a ponadto charakterystyka modelu PPP, zakładająca sfinansowanie, przeprowadzenie inwestycji i udzielenie gwarancji jakości (efektu energetycznego) przez partnera prywatnego, w sposób naturalny odpowiadała charakterystyce projektów poprawy efektywności energetycznej z gwarancją oszczędności. Dodatkowym elementem zachęty dla sektora publicznego była możliwość pozabilansowego klasyfikowania zobowiązań z umów o PPP, z czego samorządy korzystają także dziś.
Ustawa o efektywności energetycznej alternatywą dla modelu PPP
Obecnie, poprzez projektowane wzmocnienie możliwości pozabilansowej rejestracji zobowiązań wynikających z umów o poprawę efektywności energetycznej, powstaje dla sektora publicznego alternatywna względem modelu PPP ścieżka realizacji projektów poprawy efektywności energetycznej/EPC.
Stwarza to jednocześnie szansę dla samorządów na wdrażanie w budynkach użyteczności publicznej, w szerszej niż dotychczas skali, nowoczesnych rozwiązań z zakresu automatyki budynkowej (dotyczących w szczególności zdalnego zarządzania energią) wymagających relatywnie niedużych nakładów finansowych, a jednocześnie przynoszących wymierne oszczędności energetyczne.
Tego typu rozwiązania mogą z kolei stanowić istotny krok w kierunku uzupełnienia deficytu projektów poprawy efektywności energetycznej realizowanych w sektorze publicznym, których spłata realizowana jest w pełni z uzyskanych oszczędności w oparciu o gwarancje udzielone przez firmy ESCO.
Tym bardziej, że w dotychczas realizowanych w Polsce projektach PPP w sektorze efektywności energetycznej, istotną część nakładów stanowiły kosztowne inwestycje remontowo-budowlane (np. ocieplenie ścian, wymiana stolarki okiennej), co z kolei przekładało się na możliwość spłaty wynagrodzenia partnera prywatnego jedynie w części z uzyskanych oszczędności energetycznych – głównie z uwagi na zbyt długi okres zwrotu poniesionych nakładów. Zauważyć również należy, że właśnie z uwagi na istotny udział inwestycji budowlanych w tego typu projektach, firmy ESCO w ostatnim czasie coraz rzadziej angażowały się w realizację projektów inwestycyjnych z elementem gwarancji oszczędności w modelu PPP.
W rezultacie wprowadzenie możliwości pozabilansowej rejestracji zobowiązań z umów EPC także poza modelem partnerstwa publiczno-prywatnego, ocenić należy pozytywnie również przez pryzmat sektora prywatnego.
Kiedy zobowiązania z umów o poprawę efektywności energetycznej nie wpłyną na poziom państwowego długu publicznego?
Nie ulega wątpliwości, że w obliczu coraz bardziej ograniczonych środków budżetowych na inwestycje, możliwość zaklasyfikowania zobowiązania wynikającego z umowy o poprawę efektywności energetycznej poza państwowym długiem publicznym, będzie w najbliższych latach, jednym z najistotniejszych czynników zachęcających samorządy do podejmowania decyzji o realizacji tego typu przedsięwzięć w oparciu o ustawę o efektywności energetycznej.
Nie oznacza to jednak, że każde zobowiązanie zaciągnięte przez jednostki sektora publicznego w związku z realizacją umów EPC będzie mogło zostać zaklasyfikowane w ten sposób. Zgodnie z projektowanymi przepisami, o tym, czy dane zobowiązanie z umowy o poprawę efektywności energetycznej będzie wpływać na poziom długu publicznego przesądzi ustalony w umowie podział ryzyk pomiędzy jednostką sektora publicznego a wykonawcą kontraktu (np. firmą ESCO). Jeżeli na stronie prywatnej zgodnie z umową spocznie większa część ryzyka realizacji przedsięwzięcia i dostępności (lub niedostatecznego popytu) wówczas, zobowiązania wynikające z takiej umowy nie wpłyną na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych.
Uzupełnieniem powyższej regulacji jest odesłanie do Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie rodzajów ryzyka oraz czynników uwzględnianych przy ich ocenie (Dz.U. z 2015 r. poz. 284), które określa zakres poszczególnych rodzajów ryzyk w zakresie ryzyk inwestycyjnych, dostępności, oraz popytu, jak również czynników uwzględnianych przy dokonywaniu oceny przypisania danego ryzyka – odpowiednio podmiotowi publicznemu lub partnerowi prywatnemu.
Wskazać przy tym należy, że przepisy dotyczące klasyfikacji zobowiązań odnoszące się zarówno do modelu PPP, jak i ustawy o efektywności energetycznej nie zawierają metodologii alokacji poszczególnych ryzyk. W szczególności, ww. rozporządzenie nie określa, co należy rozumieć przez „poniesienie większości ryzyka”, jak również nie wskazuje w jaki sposób należy dokonywać podziału ryzyka, aby można było uznać, że zobowiązania z zawartej umowy o PPP/umowy o poprawę efektywności energetycznej nie wpływają na państwowy dług publiczny.
Niemniej dotychczasowe doświadczenia z realizacji projektów PPP wskazują, że przez ponoszenie większości ryzyka należy rozumieć odpowiedzialność – przede wszystkim finansową – jednej ze stron umowy za skutki wystąpienia danego zdarzenia w stopniu całkowitym lub większym niż druga strona.
Przykładowy model projektu
Przykładem umowy o poprawę efektywności energetycznej, w ramach, której zobowiązania mogą być klasyfikowane poza długiem sektora publicznego, będzie wspomniany kontrakt EPC, w ramach, którego firma typu ESCO zobowiąże się do:
- zapewnienia finansowania inwestycji w poprawę efektywności energetycznej (z środków własnych lub korzystając z instytucji finansujących/funduszy inwestycyjnych);
- przeprowadzenia działań służących poprawie efektywności energetycznej;
- udzielenia gwarancji oszczędności – firma ESCO gwarantuje, że oszczędności uzyskane w związku podjętymi działaniami optymalizacyjnymi pokryją poniesione koszty, a inwestycja „spłaci się” wyłącznie z oszczędności. Najczęściej umowa określa podział wygenerowanych oszczędności pomiędzy stroną publiczną a prywatną.
W związku z udzielonymi zobowiązaniami, firma ESCO w okresie trwania kontraktu ponosi ryzyko polegające na uzyskaniu zwrotu z inwestycji, poprzez prawidłowe określenie gwarantowanego poziomu oszczędności i odpowiadającemu tej gwarancji udziałowi w wygenerowanych oszczędnościach finansowych w relacji do poniesionych nakładów. Po zakończeniu umowy w całości beneficjentem korzyści z uzyskanych oszczędności energetycznych jest strona publiczna.
Podkreślić jednocześnie należy, że dopiero określony w umowie EPC podział ryzyk będzie miał decydujący wpływ o klasyfikacji zobowiązań z tego typu umowy. Niemniej powyższe założenia realizacji kontraktu EPC wskazują, że w naturalny sposób ryzyka wykonania inwestycji i jej rezultatu (bądź ich większa część) spoczywają na firmie ESCO.
Podsumowanie
Podsumowując, projektowane wprowadzenie możliwości pozabilansowej rejestracji zobowiązań z umów o poprawę efektywności energetycznej realizowanych nie tylko w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, należy ocenić pozytywnie.
Przepisy te umożliwią bowiem w większym niż dotychczas stopniu na realizowanie przez jednostki sektora publicznego projektów służących poprawie efektywności energetycznej w ramach alternatywnych narzędzi, co jednocześnie powinno w dalszej perspektywie doprowadzić do stworzenia komplementarnych względem formuły PPP rozwiązań służących poprawie efektywności użytkowania energii w obiektach publicznych.
W szczególności należy spodziewać się, że projektowane rozwiązania mogą zachęcić samorządy do zwiększenia liczby realizacji umów o charakterze EPC, zakładających przeprowadzenie modernizacji energetycznej przy niedużych nakładach inwestycyjnych (inwestycje w automatykę, systemy zarządzania), z krótkim okresem zwrotu (do 5 lat). Tego typu projekty mogą cieszyć się dużym zainteresowaniem z uwagi na naturalną chęć sektora publicznego do ograniczania wydatków inwestycyjnych, przy jednoczesnym zwiększeniu zdolności firm ESCO do pozyskiwania środków zewnętrznych na realizację kontraktów średnioterminowych w sektorze efektywności energetycznej.
