Wprowadzenie
Ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nakłada na zarządcę drogi publicznej szereg obowiązków, ale nadaje również temu zarządcy uprawnienia. Jednym z nich jest prawo zarządcy do wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego na cele prowadzenia robót w pasie drogowym lub umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, innych urządzeń obcych lub reklam.
Za zajęcie pasa drogowego w każdym z wyżej wskazanych celów, zarządca pobiera opłatę, której wysokość ustalana jest decyzją administracyjną. W przypadku jeśli zajęcie pasa drogowego nastąpi bez zgody zarządcy drogi lub jeśli zajęcie to nastąpiło na okres dłuższy, niż określono w zezwoleniu zarządcy drogi lub jeśli zajęcie nastąpiło na powierzchni większej, niż określono w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty.
Postępowanie w celu wymierzenia kary
Po powzięciu podejrzenia o nieuprawnionym zajęciu pasa drogowego, zarządca przeprowadza czynności wyjaśniające, a następnie wszczyna, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o drogach publicznych, postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (podstawą dla wszczęcia postępowania, wynikającą z ustawy o drogach publicznych jest przepis art. 40 ust. 12 oraz art. 29a). W ramach prowadzonego postępowania organ podejmuje niezbędne czynności obejmujące zebranie materiału dowodowego, oględziny w terenie, ewentualnie zebranie koniecznych dla sprawy opinii innych organów.
Przed wydaniem decyzji zarządca zawiadamia stronę postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Dowody w postępowaniu
Wydanie decyzji wymierzającej karę, poprzedzone musi być przeprowadzeniem przez zarządcę drogi szczegółowego postępowania. Zarządca zobowiązany jest sprawdzić i wykazać kilka okoliczności, które nie mogą budzić wątpliwości:
- wykazać granice pasa drogowego,
- udowodnić, że rozpatrywana infrastruktura znajduje się w pasie drogowym,
- ustalić właściciela urządzenia, któremu będzie wymierzona kara,
- wykazać, że na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym nie było wydanej zgody (decyzji lub umowy) lub, że zajęcie pasa nastąpiło w terminu dłuższym niż określony w zezwoleniu lub, że zajęto większą niż dozwolona powierzchnia,
- określić od kiedy urządzenie znajduje się w pasie drogowym.
Pas drogowy
Decyzja wymierzająca karę może dotyczyć wyłącznie urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym, a więc zarówno wskazanie granic pasa drogowego jak i fakt lokalizacji urządzenia w pasie nie mogą budzić wątpliwości. NSA w wyroku z 29 czerwca 2023r. (II GSK 374/21) wskazał, iż „Zarządca drogi, prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego, ma ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Zarządca drogi, bo to jest właściwy organ, który ma ustalać takie fakty, to organ specjalistyczny, zajmujący się zarządzaniem drogą. Na gruncie regulacji z art. 40 ust. 12 u.d.p. ma on ustalić granice pasa drogowego. (…)”.
Podobnie w innym wyroku (z 13 czerwca 2023r. – II GSK 1165/21) NSA odniósł się do formalizmu w kwestii udowadniania przebiegu granic pasa drogowego. Sąd wskazał, iż „Sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest – co do zasady – sporządzenie mapy do celów prawnych, bowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego należy do kwestii stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych (…)”.
Z praktyki administracyjnej wynika, iż zarządca prowadząc postępowanie zobowiązany jest wykazać granice pasa w dowolny, formalnie skuteczny sposób. Rozważenia wymaga choćby możliwość posługiwania się danymi z GESUT czy też dokonanie weryfikacji uchwał o zaliczeniu drogi do danej kategorii. Uchwały takie wskazują granice pasa drogowego poprzez wskazanie numerów działek stanowiących pas drogowy czy też jego graficzne odzwierciedlenie na załączniku mapowym do uchwały.
W orzecznictwie sądowym znajduje potwierdzenie teza, iż kopia mapy zasadniczej stanowi prawnie przewidziany dokument urzędowy, który potwierdza granicę pasa drogowego (NSA II GSK 160/21) jak również możliwe jest posługiwanie się książką drogi (NSA II GSK 955/21).
Adresat kary
Podmiotem, który będzie adresatem decyzji wymierzającej karę, będzie co do zasady właściciel tego obiektu. Od tej zasady mogą jednak wystąpić wyjątki, w przypadkach gdy np. wiele podmiotów zajmuje pas lub gdy zajęcie nastąpiło w imieniu lub na rzecz innych osób. W takich przypadkach organ zobowiązany jest każdorazowo do ustalenia właściwego podmiotu w konkretnej sprawie.
Powierzchnia i okres zajęcia pasa
Jak wynika z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, przekroczenie terminu zajęcia pasa, określonego w zezwoleniu lub zajęcie większej powierzchni niż określa decyzja, skutkować będzie nałożeniem kary przez zarządcę drogi. Przed wymierzeniem kary, organ zobowiązany jest w postępowaniu wykazać o ile dni nastąpiło przekroczenie terminu zajęcia pasa w stosunku do udzielonego zezwolenia, jak również konieczne jest wykazanie, iż zajęcie pasa nastąpiło w większym wymiarze, niż określało zezwolenie.
Wysokość kary
Obliczenie dokładnej wysokości kary, wymierzanej decyzją, wymaga przeprowadzenia analizy kilku elementów. Zarządca drogi zobowiązany jest:
- obliczyć liczbę metrów kwadratowych zajętych bez stosownego zezwolenia,
- ustalić wysokość stawki, jaką należało uiszczać przez cały okres trwania zajęcia, przy czym stawki mogły ulegać zmianom w wyniku podjętych uchwał rady gminy,
- pomnożyć liczbę metrów kwadratowych, zajętych przez obiekt, przez liczbę dni zajęcia bez zezwolenia oraz przez obowiązującą stawkę,
- uzyskaną wartość pomnożyć przez 10.
Ustalając wysokość kary organ zobowiązany jest dokonać wszystkich powyższych ustaleń i obliczeń i dopiero wówczas wydać decyzję.
Odstąpienie od wymierzenia kary – stosowanie art. 189 f K.p.a.
Kary, wymierzane przez zarządców dróg, bywają karami bardzo dotkliwymi. Algorytm obliczania wysokości kary powoduje, że czasami kary te są nadmiernie wysokie w stosunku do czynu, spowodowanego przez sprawcę naruszenia prawa. Orzecznictwo sądów dotyczące obowiązku rozważenia zasadności odstąpienia od nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia przez długi czas było rozbieżne. Organy prowadzące postępowania nie miały pewności czy powinny stosować art. 189f kodeksu postępowania administracyjnego, a więc instytucję odstąpienia od nałożenia kary.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. III OPS 1/21) odniósł się do występujących wątpliwości. Sąd uznał, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, stosuje się art. 189 f K.p.a. traktujący o odstąpieniu od nałożenia kary. W ocenie NSA przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Sąd kasacyjny podkreślił, że przepisy działu IVa K.p.a. (w tym art. 189 f) zostały celowo umieszczone przez ustawodawcę w ustawie podstawowej dla całego prawa administracyjnego. Przepisy te jako przepisy o ogólnym charakterze odnoszą się zatem do wszystkich gałęzi tego prawa, o ile z konkretnej ustawy nie wynika wyraźnie inaczej. Oznacza to w praktyce, że w każdym postępowaniu o nałożenie tej kary organ orzekający w sprawie ma ustawowy obowiązek rozważyć, czy w konkretnym przypadku nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary. Brak ustaleń w przedmiotowym zakresie stanowi istotną wadę formalną decyzji przesądzającą o konieczności jej uchylenia na ścieżce odwoławczej lub sądowej.
Nie można jednak zapominać, iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do wydania decyzji wymierzającej karę konieczne, ale i zarazem wystarczające, jest wystąpienie faktu zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.
Podsumowanie
Zarządcy dróg zobowiązani są do rzetelnego prowadzenia postępowań w przedmiocie nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego, a w uzasadnionych przypadkach, do wydawania decyzji wymierzających karę. Przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego, w szczególności w przedmiocie okresu zajęcia, powierzchni zajęcia pasa, wskazanie zobowiązanego podmiotu oraz wykazania umiejscowienia urządzenia w pasie drogowym, jest niezbędnym elementem, warunkującym wydanie decyzji, której obowiązywanie zostanie utrzymane w toku odwoławczym.
